Visando a auxiliar quem estuda o processo legislativo (principalmente para o concurso do Senado Federal), publico agora dois estudos de caso sobre a tramitação de projetos de lei no Congresso Nacional.
São dois casos rumorosos e interessantes: a Lei da Ficha Limpa e o projeto de lei que se propunha a alterar a repartição dos royalties do pré-sal.
Os dois estudos estão no meu livro "Processo Legislativo Constitucional", que está no forno!
Divirtam-se, e bons estudos!
ESTUDO DE CASO Nº 1: A “LEI DA FICHA LIMPA” (LC Nº 135/10, PLP 168/93)
Obs: embora se trate de um projeto de lei complementar, os aspectos aqui analisados são iguais à tramitação de um projeto de lei ordinária
Na tentativa de moralizar o exercício da atividade política, a sociedade civil organizou-se para propor ao Congresso Nacional um projeto de lei (complementar) impondo a inelegibilidade das pessoas que fossem condenadas por um órgão colegiado, tanto pela prática de improbidade administrativa, quanto pelo cometimento de determinados delitos.
A esse caso já nos referimos quando analisamos a questão da iniciativa popular de leis (tópico 1.1.4.1 deste mesmo capítulo). Agora, vamos estudar como se deu a tramitação desse projeto dentro do Congresso Nacional.
Em se tratando de projeto de lei de iniciativa popular, teve como casa iniciadora a Câmara dos Deputados (CF, art. 61, § 2º). Na verdade, o projeto de iniciativa popular foi apresentado em nome de um Deputado (Antonio Carlos Biscaia – PT/RJ) e outros (PLP 518/10), para não ser preciso conferir todas as assinaturas populares e, assim, acelerar a tramitação. No Plenário da Câmara, o projeto original foi apensado ao Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 168/93, de autoria do Poder Executivo, e que tramitava na Câmara desde o início da década de 90. Esse projeto de 1993 foi aprovado, com emenda substitutiva do Deputado José Eduardo Cardoso (PT-SP), com redação que previa a inelegibilidade para “os que tenham sido condenados por um órgão colegiado”.
Remetido ao Senado Federal (Casa Revisora: CF, art. 65, caput), o projeto foi aprovado, mas com uma emenda de redação que alterou o texto para “os que forem condenados por um órgão colegiado” (Emenda de Redação nº 1/CCJ). Alterou-se, portanto, o tempo verbal.
A partir daí se desenrolou uma discussão acerca das consequências semânticas dessa alteração. Isso porque, caso se considerasse que a mudança do tempo verbal afetava a essência do projeto (ou seja, atingiria apenas os que fossem condenados dali em diante), o PLP deveria ser remetido de volta à Casa Iniciadora (Câmara dos Deputados), nos termos do parágrafo único do artigo 65 da CF, para que esta apreciasse a emenda[1]. Todavia, se se julgasse que a alteração seria meramente de redação, sem implicações de ordem temporal, o projeto seria considerado aprovado pelo Senado sem emendas (de conteúdo) e poderia seguir direto para a sanção (ou veto) do Presidente da República.
O Senado terminou por interpretar a alteração da segunda maneira, isto é, considerou que se tratava de mera alteração redacional, sem reflexos práticos (com o que, data venia, não temos como concordar, pois a alteração de um tempo verbal obviamente afeta todo o significado da frase), e encaminhou o projeto à sanção presidencial.
Sancionado o projeto, a questão chegou até o Supremo Tribunal Federal, de forma incidental, e foi apreciada pela Corte como questão de ordem suscitada pelo Presidente Cezar Peluso, no julgamento do RE nº 630.147/DF (Caso Joaquim Roriz)[2], no qual se questionava a validade da citada Lei Complementar.
Isso porque, se a Corte julgasse que a alteração do tempo verbal feita pelo Senado alterara o conteúdo do projeto, deveria declarar a lei inconstitucional, por vício formal, já que deveria ter sido remetida de volta à Casa Iniciadora. Porém, o Tribunal, por sete votos a três, rejeitou a questão de ordem e não apreciou a questão de inconstitucionalidade quanto a esse aspecto, por não haver sido suscitata no recurso. Porém, mesmo não apreciando diretamente a questão, os Ministros Ayres Britto (Relator), Dias Toffoli, Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski e Ellen Gracie afirmaram que, ainda que se apreciasse a questão, a lei seria considerada constitucional. A maioria dos Ministros concordou, portanto, com o Senado Federal, quando aduziu que a alteração do tempo verbal não afetara o conteúdo do projeto – que, então, não precisaria ser devolvido à Câmara dos Deputados.
Veja-se o que foi noticiado, sobre o caso, no Informativo STF nº 601, de 24 de setembro de 2010:
“De outro lado, rejeitou-se, por maioria, questão de ordem suscitada pelo Min. Cezar Peluso, Presidente, no sentido da inconstitucionalidade formal da LC 135/2010. A referida prejudicial fora formulada tendo em conta a suposta afronta ao postulado da bicameralidade (CF, art. 65, parágrafo único), porquanto o Senado Federal emendara o projeto de lei complementar, enviado pela Câmara dos Deputados, para alterar tempos verbais de alíneas do inciso I do art. 1º da LC 64/90 sem que, contudo, tal emenda tivesse retornado à Casa iniciadora. O Min. Cezar Peluso aduziu que o acatamento da questão de ordem excluiria a apreciação das inconstitucionalidades materiais argüidas. Primeiramente, entendeu-se incabível o exame, de ofício, da inconstitucionalidade formal. Asseverou-se que se estaria em sede de recurso extraordinário, em que a causa de pedir não seria aberta. Ademais, ressaltou-se que a matéria não fora prequestionada e que somente em hipóteses pontuais a Corte superara essa orientação, quando verificada a possível quebra do princípio da isonomia ou violação à segurança jurídica com reflexos na força normativa da Constituição. Mencionou-se, também, que a admissão da análise da inconstitucionalidade formal da lei como um todo, inclusive quanto a dispositivos não impugnados, implicaria ampliação da causa de pedir e do pedido, sem provocação das partes. Registrou-se, ainda, que seria preciso conceder-se à parte contrária a possibilidade de apresentar contra-razões à argüição de inconstitucionalidade, bem como de o Ministério Público se manifestar.
(...) Em seguida, os Ministros Ayres Britto, relator, Dias Toffoli, Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski e Ellen Gracie enfatizaram que, se superada a prejudicial, a LC 135/2010 não padeceria do vício de inconstitucionalidade formal. Registraram que as mudanças ocorreram — segundo afirmado pela Presidência da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal — para uniformizar os tempos verbais, em obediência ao que determinado pelo art. 11, I, d, da LC 95/98, a qual dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da CF. Assim, explicitaram que as emendas não teriam trazido modificações materiais no conteúdo original da redação. Acrescentaram que a alínea adversada na situação dos autos não sofrera qualquer alteração. Vencidos os Ministros Cezar Peluso e Marco Aurélio que assentavam a inconstitucionalidade formal da norma por transgressão ao devido processo legislativo, dado que as alterações promovidas não teriam sido meramente redacionais”.
Esse caso é deveras importante, pois demonstra a dificuldade de se apreciar se uma emenda é meramente redacional, ou atinge a substância do projeto. Ademais, mostra a relevância do respeito à regra da tramitação bicameral do projeto de lei.
ESTUDO DE CASO Nº 2: A REPARTIÇÃO DOS ROYALTIES DO PETRÓLEO NA CAMADA PRÉ-SAL (LEI Nº 12.351/10)
Em 1º de setembro de 2009, o Poder Executivo apresentou, à Câmara dos Deputados, projeto de lei criando o Fundo Social – FS, vinculando as receitas obtidas com o petróleo que venha a ser explorado da camada pré-sal. O projeto recebeu o número PL 5940/2009, e foi aprovado pela Câmara dos Deputados (24 de fevereiro de 2010), prevendo a partilha dos royalties de forma proporcional à produção de petróleo na bacia correspondente a cada Estado.
Porém, no Senado Federal, o projeto (lá numerado como PL 7/2010 – CD) foi aprovado, em 09 de junho de 2010, com substitutivo integral prevendo que os royalties seriam repartidos igualmente entre todos os Estados da Federação, e que as eventuais perdas dos Estados produtores seriam suportadas e compensadas pela União.
Como houve emenda de substância, o projeto teve que retornar à Câmara dos Deputados, onde, mesmo com a pressão contrária do Poder Executivo, foi aprovada a emenda senatorial, em 1º de dezembro de 2010, e o projeto seguiu à sanção presidencial (ver próximo tópico deste capítulo).
Diante da derrota na Câmara, ao Presidente da República não restou outra alternativa, senão vetar os artigos mais polêmicos do projeto de lei (Mensagem nº 707/2010). O veto ainda não foi apreciado pelo Congresso Nacional.
A importância capital desse caso reside em dois pontos principais: a) demonstra bem que a última palavra, em caso de emendas da Casa Revisora, cabe à Casa Iniciadora – se a Câmara tivesse rejeitado o substitutivo aprovado no Senado, o projeto seguiria à Presidência da República na redação original; b) por ser um caso de grande repercussão na economia dos Estados-membros e da União, despertou muito interesse da mídia e da sociedade civil, que acompanharam atentamente toda a tramitação legislativa, atestando a importância que ainda tem a lei como instrumento de transformação social[3].
Depois do veto parcial à Lei nº 12.531/10, o Executivo enviou novo projeto à Câmara (PL 8051/2010) prevendo a repartição dos royalties entre todos os Estados, mas com maiores parcelas para os produtores. Até o fechamento desta edição, o projeto ainda tramita na Câmara dos Deputados[4].
[1] O Deputado Luiz Couto (PT-PB) chegou a formular requerimento para que o Presidente da Câmara exigisse do Senado a devolução do PLP 518/10, mas a proposta foi arquivada (REQ 6941/10).
[3] Cf.: “Câmara aprova nova distribuição para royalties do petróleo”. Folha Online. Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/839482-camara-aprova-nova-distribuicao-para-royalties-do-petroleo.shtml. Acesso em: 21.01.2011.
[4] “Lula envia ao Congresso projeto que retoma acordo sobre pré-sal com Rio e ES”. Folha Online. Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/849735-lula-envia-ao-congresso-projeto-que-retoma-acordo-sobre-pre-sal-com-rio-e-es.shtml. Acesso em: 21.01.2011.
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