PRIMEIRA EC DE 2015 - ORÇAMENTO IMPOSITIVO!

A PRIMEIRA EMENDA CONSTITUCIONAL aprovada em 2015 (ORÇAMENTO IMPOSITIVO)

            Meus caros,

            A Câmara dos Deputados acaba de aprovar, em segundo (e, portanto, último) turno, aquela que, quando promulgada, será a Emenda Constitucional nº 86, de 2015.
 ATUALIZAÇÃO: A EC Nº 86 FOI PROMULGADA EM 17.03.2015!

            Trata-se da apelidada “PEC do Orçamento Impositivo” – nome que, aliás, não faz jus a seu conteúdo. Tivemos, na qualidade de Consultor do Senado Federal, a oportunidade de trabalhar na tramitação dessa PEC, tendo acompanhado toda a reta final de suas idas e vindas (de 2012 em diante).

            Essa EC nasceu como PEC nº 22/2000, tendo como primeiro-signatário o então Senador Antônio Carlos Magalhães. Previa, em linhas gerais, que seria obrigatória toda a programação contida na Lei Orçamentária Anual (LOA). Em bom Português: que os gestores públicos seriam obrigados a realizar as despesas previstas na LOA, salvo casos excepcionais, acabando com o chamado “contingenciamento” (restrição à execução de despesas previstas na LOA). Essa redação original trazia, na parte que mais interessa, a previsão de que “A programação constante da lei orçamentária anual é de execução obrigatória, salvo se aprovada, pelo Congresso Nacional, solicitação, de iniciativa exclusiva do Presidente da República, para cancelamento ou contingenciamento, total ou parcial, de dotação.”

            Aprovada (em dois turnos) no Senado Federal, a PEC chegou à Câmara, protocolada com o nº 565, de 2006. Lá, foi aprovada (em dois turnos) uma nova redação, bastante diferente: as emendas parlamentares à LOA (propostas de alteração do projeto de LOA feitas por Deputados e Senadores), que seriam limitadas a 1% da Receita Corrente Líquida (RCL), seriam de execução financeira e orçamentária obrigatória. Ou, como dizem os críticos da proposta: deixou de ser a PEC do Orçamento Impositivo para ser a PEC das Emendas Parlamentares Impositivas (ou, mais pejorativamente, a “PEC do orçamento 99% autorizativo e 1% impositivo).

            Pois bem. Como, na tramitação de PEC, vigora o princípio do bicameralismo puro (regime “pingue-pongue”), a nova versão aprovada pela Câmara precisava voltar ao Senado, lá chegando como PEC nº 22-A de 2000 (o “A” significa que é uma segunda versão da PEC nº 22/2000). Se o Senado aprovasse (em dois turnos) a PEC do jeito que viera da Câmara, a PEC seria considerada aprovada e seguiria para promulgação. Não foi o que ocorreu.

            O Senado aprovou uma nova (terceira) versão da PEC, com as seguintes diretrizes básicas: a) as emendas parlamentares ao projeto de LOA são limitadas a 1,2% da RCL; b) metade dessas emendas deve ser destinada à área de saúde (ou seja, 0,6% da RCL); c) a execução financeira e orçamentária dessas emendas será obrigatória, a não ser que haja impedimentos de ordem técnica (impossibilidade de construir a obra à qual se destina a emenda, por exemplo). Também há outras alterações, quanto ao percentual que a União deve investir em saúde, mas que já não são tão relevantes para nosso objeto de análise.

            Essa redação foi à Câmara dos Deputados, chegando como PEC nº 358, de 2013. Veja os cenários possíveis: a) se a Câmara aprovasse emendas ao texto do Senado, isso seria considerado uma nova versão (a quarta!) da PEC, e teria que voltar ao Senado!; b) se a Câmara aprovasse o texto do Senado (em dois turnos), a PEC seria considerada definitivamente aprovada e seguiria para a promulgação (lembre-se de que não há a fase de sanção ou veto em PEC!). Ocorreu, após vários intercursos regimentais (em que se tentou até aprová-la na forma de PEC paralela, mas isso é outra história...), a segunda hipótese. Na verdade, terminou sendo aprovada pela Câmara uma versão (PEC nº 358-B, de 2013) que é, na verdade, a mesma do Senado. Logo, ao final, esse texto foi aprovado em ambas as Casas, por dois turnos em cada uma delas.

            Assim, foi considerada (após 15 anos de tramitação) definitivamente aprovada a redação da segunda versão do Senado Federal (a terceira versão da PEC, portanto), que traz as seguintes alterações/inclusões (destacamos em negrito as inovações principais):

Constituição Federal	Redação dada pela futura EC nº 86, de 2015
	Art. 1º Os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal passam a vigorar com as seguintes alterações:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. ...............................	“Art. 165. ............. ..............................
§ 9º - Cabe à lei complementar:	§ 9º .......................
	III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166.” (NR)
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.	“Art. 166. .............
	§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de um inteiro e dois décimos por cento da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
	§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.
	§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a um inteiro e dois décimos por cento da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165.
	§ 12. As programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica.
	§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da programação prevista no § 11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169.
	§ 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre a programação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as seguintes medidas: I – até cento e vinte dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública enviarão ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento; II – até trinta dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; III – até 30 de setembro, ou até trinta dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; IV – se, até 20 de novembro, ou até trinta dias após o término do prazo previsto no inciso III, o Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será implementado por ato do Poder Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária.
	§ 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações orçamentárias previstas no § 11 não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista no inciso I do § 14.
	§ 16. Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira prevista no § 11 deste artigo, até o limite de seis décimos por cento da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.
	§ 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o montante previsto no § 11 deste artigo poderá ser reduzido em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias.
	§ 18. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria.” (NR)
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:	“Art. 198. ............. ..............................
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre:	§ 2º ........................
I – no caso da União, na forma definida nos termos da lei complementar prevista no § 3º; ....................................	I – no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro, não podendo ser inferior a quinze por cento; .................................
§ 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá:	§ 3º ..........................
I – os percentuais de que trata o § 2º; ....................................	I – os percentuais de que tratam os incisos II e III do § 2º; .............................” (NR)
	Art. 2º O disposto no inciso I do § 2º do art. 198 da Constituição Federal será cumprido progressivamente, garantido, no mínimo: I – treze inteiros e dois décimos por cento da receita corrente líquida no primeiro exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional; II – treze inteiros e sete décimos por cento da receita corrente líquida no segundo exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional; III – quatorze inteiros e um décimo por cento da receita corrente líquida no terceiro exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional; IV – quatorze inteiros e cinco décimos por cento da receita corrente líquida no quarto exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional; V – quinze por cento da receita corrente líquida no quinto exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional.
	Art. 3º As despesas com ações e serviços públicos de saúde custeados com a parcela da União oriunda da participação no resultado ou da compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural, de que trata o § 1º do art. 20 da Constituição Federal, serão computadas para fins de cumprimento do disposto no inciso I do § 2º do art. 198 da Constituição Federal.
IV – as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União.	Art. 4º Revoga-se o inciso IV do § 3º do art. 198 da Constituição Federal.
	Art. 5º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação e produzirá efeitos a partir da execução orçamentária do exercício de 2014.

              Basicamente, agora, temos: a) os parlamentares podem apresentar emendas individuais ao projeto de LOA, limitadas (o total do conjunto de Deputados e Senadores) a 1,2% da RCL; b) metade disso tem que ser destinado à saúde; c) a União deverá, gradativamente, aumentar seus investimentos em saúde, até chegar ao patamar de 15% da RCL; d) a execução (realização) financeira e orçamentária das emendas parlamentares é obrigatória, a não ser que exista algum impedimento técnico.

            Esse último item acaba com a prática do governo de usar a liberação das emendas como forma de angariar apoio dos parlamentares. Há que ache essa extinção benéfica (por acabar com o “toma-lá-dá-cá”), mas há quem considere que, agora, a política de troca de favores apenas muda de patamar. É aguardar para ver. Mas, de qualquer forma, nos concursos em que cai essa parte orçamentária, o tema deve ser muito explorado. Cuidado!!!

            Bons estudos!!!

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Dois estudos de caso sobre tramitação de projetos de lei no Congresso Nacional

Meus caros,
Visando a auxiliar quem estuda o processo legislativo (principalmente para o concurso do Senado Federal), publico agora dois estudos de caso sobre a tramitação de projetos de lei no Congresso Nacional.
São dois casos rumorosos e interessantes: a Lei da Ficha Limpa e o projeto de lei que se propunha a alterar a repartição dos royalties do pré-sal.
Os dois estudos estão no meu livro "Processo Legislativo Constitucional", que está no forno!
Divirtam-se, e bons estudos!

ESTUDO DE CASO Nº 1: A “LEI DA FICHA LIMPA” (LC Nº 135/10, PLP 168/93)

Obs: embora se trate de um projeto de lei complementar, os aspectos aqui analisados são iguais à tramitação de um projeto de lei ordinária

            Na tentativa de moralizar o exercício da atividade política, a sociedade civil organizou-se para propor ao Congresso Nacional um projeto de lei (complementar) impondo a inelegibilidade das pessoas que fossem condenadas por um órgão colegiado, tanto pela prática de improbidade administrativa, quanto pelo cometimento de determinados delitos.

            A esse caso já nos referimos quando analisamos a questão da iniciativa popular de leis (tópico 1.1.4.1 deste mesmo capítulo). Agora, vamos estudar como se deu a tramitação desse projeto dentro do Congresso Nacional.

            Em se tratando de projeto de lei de iniciativa popular, teve como casa iniciadora a Câmara dos Deputados (CF, art. 61, § 2º). Na verdade, o projeto de iniciativa popular foi apresentado em nome de um Deputado (Antonio Carlos Biscaia – PT/RJ) e outros (PLP 518/10), para não ser preciso conferir todas as assinaturas populares e, assim, acelerar a tramitação. No Plenário da Câmara, o projeto original foi apensado ao Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 168/93, de autoria do Poder Executivo, e que tramitava na Câmara desde o início da década de 90. Esse projeto de 1993 foi aprovado, com emenda substitutiva do Deputado José Eduardo Cardoso (PT-SP), com redação que previa a inelegibilidade para “os que tenham sido condenados por um órgão colegiado”.

            Remetido ao Senado Federal (Casa Revisora: CF, art. 65, caput), o projeto foi aprovado, mas com uma emenda de redação que alterou o texto para “os que forem condenados por um órgão colegiado” (Emenda de Redação nº 1/CCJ). Alterou-se, portanto, o tempo verbal.

            A partir daí se desenrolou uma discussão acerca das consequências semânticas dessa alteração. Isso porque, caso se considerasse que a mudança do tempo verbal afetava a essência do projeto (ou seja, atingiria apenas os que fossem condenados dali em diante), o PLP deveria ser remetido de volta à Casa Iniciadora (Câmara dos Deputados), nos termos do parágrafo único do artigo 65 da CF, para que esta apreciasse a emenda[1]. Todavia, se se julgasse que a alteração seria meramente de redação, sem implicações de ordem temporal, o projeto seria considerado aprovado pelo Senado sem emendas (de conteúdo) e poderia seguir direto para a sanção (ou veto) do Presidente da República.

            O Senado terminou por interpretar a alteração da segunda maneira, isto é, considerou que se tratava de mera alteração redacional, sem reflexos práticos (com o que, data venia, não temos como concordar, pois a alteração de um tempo verbal obviamente afeta todo o significado da frase), e encaminhou o projeto à sanção presidencial.

            Sancionado o projeto, a questão chegou até o Supremo Tribunal Federal, de forma incidental, e foi apreciada pela Corte como questão de ordem suscitada pelo Presidente Cezar Peluso, no julgamento do RE nº 630.147/DF (Caso Joaquim Roriz)[2], no qual se questionava a validade da citada Lei Complementar.

            Isso porque, se a Corte julgasse que a alteração do tempo verbal feita pelo Senado alterara o conteúdo do projeto, deveria declarar a lei inconstitucional, por vício formal, já que deveria ter sido remetida de volta à Casa Iniciadora. Porém, o Tribunal, por sete votos a três, rejeitou a questão de ordem e não apreciou a questão de inconstitucionalidade quanto a esse aspecto, por não haver sido suscitata no recurso. Porém, mesmo não apreciando diretamente a questão, os Ministros Ayres Britto (Relator), Dias Toffoli, Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski e Ellen Gracie afirmaram que, ainda que se apreciasse a questão, a lei seria considerada constitucional. A maioria dos Ministros concordou, portanto, com o Senado Federal, quando aduziu que a alteração do tempo verbal não afetara o conteúdo do projeto – que, então, não precisaria ser devolvido à Câmara dos Deputados.

            Veja-se o que foi noticiado, sobre o caso, no Informativo STF nº 601, de 24 de setembro de 2010:

“De outro lado, rejeitou-se, por maioria, questão de ordem suscitada pelo Min. Cezar Peluso, Presidente, no sentido da inconstitucionalidade formal da LC 135/2010. A referida prejudicial fora formulada tendo em conta a suposta afronta ao postulado da bicameralidade (CF, art. 65, parágrafo único), porquanto o Senado Federal emendara o projeto de lei complementar, enviado pela Câmara dos Deputados, para alterar tempos verbais de alíneas do inciso I do art. 1º da LC 64/90 sem que, contudo, tal emenda tivesse retornado à Casa iniciadora. O Min. Cezar Peluso aduziu que o acatamento da questão de ordem excluiria a apreciação das inconstitucionalidades materiais argüidas. Primeiramente, entendeu-se incabível o exame, de ofício, da inconstitucionalidade formal. Asseverou-se que se estaria em sede de recurso extraordinário, em que a causa de pedir não seria aberta. Ademais, ressaltou-se que a matéria não fora prequestionada e que somente em hipóteses pontuais a Corte superara essa orientação, quando verificada a possível quebra do princípio da isonomia ou violação à segurança jurídica com reflexos na força normativa da Constituição. Mencionou-se, também, que a admissão da análise da inconstitucionalidade formal da lei como um todo, inclusive quanto a dispositivos não impugnados, implicaria ampliação da causa de pedir e do pedido, sem provocação das partes. Registrou-se, ainda, que seria preciso conceder-se à parte contrária a possibilidade de apresentar contra-razões à argüição de inconstitucionalidade, bem como de o Ministério Público se manifestar.

(...) Em seguida, os Ministros Ayres Britto, relator, Dias Toffoli, Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski e Ellen Gracie enfatizaram que, se superada a prejudicial, a LC 135/2010 não padeceria do vício de inconstitucionalidade formal. Registraram que as mudanças ocorreram — segundo afirmado pela Presidência da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal — para uniformizar os tempos verbais, em obediência ao que determinado pelo art. 11, I, d, da LC 95/98, a qual dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da CF. Assim, explicitaram que as emendas não teriam trazido modificações materiais no conteúdo original da redação. Acrescentaram que a alínea adversada na situação dos autos não sofrera qualquer alteração. Vencidos os Ministros Cezar Peluso e Marco Aurélio que assentavam a inconstitucionalidade formal da norma por transgressão ao devido processo legislativo, dado que as alterações promovidas não teriam sido meramente redacionais”.

            Esse caso é deveras importante, pois demonstra a dificuldade de se apreciar se uma emenda é meramente redacional, ou atinge a substância do projeto. Ademais, mostra a relevância do respeito à regra da tramitação bicameral do projeto de lei.

ESTUDO DE CASO Nº 2: A REPARTIÇÃO DOS ROYALTIES DO PETRÓLEO NA CAMADA  PRÉ-SAL (LEI Nº 12.351/10)

            Em 1º de setembro de 2009, o Poder Executivo apresentou, à Câmara dos Deputados, projeto de lei criando o Fundo Social – FS, vinculando as receitas obtidas com o petróleo que venha a ser explorado da camada pré-sal. O projeto recebeu o número PL 5940/2009, e foi aprovado pela Câmara dos Deputados (24 de fevereiro de 2010), prevendo a partilha dos royalties de forma proporcional à produção de petróleo na bacia correspondente a cada Estado.

            Porém, no Senado Federal, o projeto (lá numerado como PL 7/2010 – CD) foi aprovado, em 09 de junho de 2010, com substitutivo integral prevendo que os royalties seriam repartidos igualmente entre todos os Estados da Federação, e que as eventuais perdas dos Estados produtores seriam suportadas e compensadas pela União.

            Como houve emenda de substância, o projeto teve que retornar à Câmara dos Deputados, onde, mesmo com a pressão contrária do Poder Executivo, foi aprovada a emenda senatorial, em 1º de dezembro de 2010, e o projeto seguiu à sanção presidencial (ver próximo tópico deste capítulo).

            Diante da derrota na Câmara, ao Presidente da República não restou outra alternativa, senão vetar os artigos mais polêmicos do projeto de lei (Mensagem nº 707/2010). O veto ainda não foi apreciado pelo Congresso Nacional.

            A importância capital desse caso reside em dois pontos principais: a) demonstra bem que a última palavra, em caso de emendas da Casa Revisora, cabe à Casa Iniciadora – se a Câmara tivesse rejeitado o substitutivo aprovado no Senado, o projeto seguiria à Presidência da República na redação original; b) por ser um caso de grande repercussão na economia dos Estados-membros e da União, despertou muito interesse da mídia e da sociedade civil, que acompanharam atentamente toda a tramitação legislativa, atestando a importância que ainda tem a lei como instrumento de transformação social[3].

            Depois do veto parcial à Lei nº 12.531/10, o Executivo enviou novo projeto à Câmara (PL 8051/2010) prevendo a repartição dos royalties entre todos os Estados, mas com maiores parcelas para os produtores. Até o fechamento desta edição, o projeto ainda tramita na Câmara dos Deputados[4].

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[1]     O Deputado Luiz Couto (PT-PB) chegou a formular requerimento para que o Presidente da Câmara exigisse do Senado a devolução do PLP 518/10, mas a proposta foi arquivada (REQ 6941/10).

[2]     STF, Pleno, RE 630.147/DF, Relator Ministro Ayres Britto, Informativo STF nº 601/2010.

[3]     Cf.: “Câmara aprova nova distribuição para royalties do petróleo”. Folha Online. Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/839482-camara-aprova-nova-distribuicao-para-royalties-do-petroleo.shtml. Acesso em: 21.01.2011.

[4]     “Lula envia ao Congresso projeto que retoma acordo sobre pré-sal com Rio e ES”. Folha Online. Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/849735-lula-envia-ao-congresso-projeto-que-retoma-acordo-sobre-pre-sal-com-rio-e-es.shtml. Acesso em: 21.01.2011.